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Réformes institutionnelles : une opportunité d’améliorer l’efficacité des politiques publiques

(Publié en 2009 dans la revue de la Faculté de Droit de l'ULg)

I. Introduction

La structure de l’État belge telle que nous la connaissons aujourd’hui « n’est pas sortie toute faite de l’imagination d’un homme, de la revendication d’une classe politique, de la volonté d’un peuple ou de l’essence surréaliste d’une nation. Le passage d’une structure unitaire à une structure fédérale (…) a été progressif. Cette transformation est l’aboutissement d’un long processus qui s’étale sur un quart de siècle et qui trouve son origine bien avant les décisions constitutionnelles qui en ont constitué les principales étapes »[1].

Ce processus déboucha sur quatre vagues successives de réformes institutionnelles en 1970, 1980, 1988-1989 et 1993 qui transformèrent l'Etat unitaire en un Etat fédéral. Même si la réforme de 1993 avait notamment pour objectif « d’achever la structure fédérale belge », les demandes notamment au nord du pays de poursuivre la fédéralisation de l’Etat ne s’estompèrent pas et une nouvelle étape fut ainsi franchie en 2001. Cette dernière répondait partiellement aux demandes d’autonomie fiscale du nord et de refinancement de l’enseignement au sud du pays.

Depuis les élections de juin 2007, la Belgique est confrontée à de nouvelles tensions communautaires, que l’échec des négociations institutionnelles de 2005 a contribué à exacerber. La Flandre revendique une « grande » réforme de l’Etat impliquant le transfert de nouvelles compétences importantes vers les Régions et les Communautés, et, parallèlement, un accroissement significatif de l’autonomie fiscale. Ces revendications sont connues de longue date. Elles sont synthétisées dans les cinq résolutions du Parlement flamand de 1999 votées à une large majorité. Même si une partie d’entre elles ont été rencontrées en 2001 notamment en termes de compétences et d’autonomie fiscale, elles ont été au centre de la campagne électorale flamande de 2007. Plusieurs arguments sont avancés à l’appui de ces revendications : les compétences seraient excessivement dispersées entre les différents niveaux de pouvoir, insuffisamment homogènes, ce qui nuirait à l’efficacité des politiques menées, le modèle actuel serait un fédéralisme de consommation où les entités fédérées ne seraient pas suffisamment responsables, le financement actuel mettrait en péril l’Etat fédéral et la Sécurité sociale, les critères de répartition des moyens entre les entités fédérées ne seraient pas suffisamment objectifs, etc.

Alors qu’une fédération émerge souvent d'un accord initial entre un nombre d'États séparés, la Belgique a connu le phénomène inverse, « glissant » progressivement d’un état unitaire vers un état fédéral. En Belgique, ce transfert de compétences était basé sur l’idée que les matières à régionaliser ou à communautariser seraient mieux réglées au plan régional ou communautaire qu’elles ne l’étaient à l’échelon fédéral. Tout est alors dans la définition de ce mieux qui est chez nous une construction aux variables innombrables dont la plus constante, du côté flamand, est la volonté de s’affranchir au maximum de la discussion à l’échelon fédéral ainsi que de la solidarité fédérale.

Quoi qu’il en soit, la décentralisation, comme la centralisation d’ailleurs, peuvent être sources de bien-être supplémentaire pour les citoyens des différentes entités. Au plan théorique, il n’est donc pas opportun de refuser a priori une éventuelle modification de la répartition des compétences entre l’Etat fédéral belge et les entités fédérées, dans un sens comme dans l’autre.

Notons également que même si la répartition des compétences entre les différentes entités résulte de considérations plus largement politiques ou culturelles, il n’en demeure pas moins que le résultat n’est pas très éloigné des principes définis dans la littérature économique. Cela n’exclut pas l’existence de certains problèmes et la possibilité d’amélioration de notre fédéralisme. Notre système fédéral est donc bien évolutif. Cependant, une modification ne peut réduire le bien-être d’une ou de plusieurs des entités[2]. L’analyse développée dans cet article s’appuie sur un modèle fédéral coopératif mais basé principalement sur les trois Régions : Wallonie, Flandre et Bruxelles. Deux aspects seront développés : d’une part, quelles sont les améliorations envisageables de répartition de compétences entre l’Etat fédéral et les entités fédérées et d’autre part, comment pouvons-nous organiser plus efficacement les compétences au niveau wallon, bruxellois et francophone ?

II. Des avancées au niveau fédéral

Une plus grande capacité d’action des entités fédérées peut aller de pair avec celle de l’Etat fédéral en positionnant chaque entité sur des champs de compétence bien circonscrits, ce qui permet à chaque entité de mener des politiques plus efficaces et à l’ensemble du modèle fédéral d’être plus cohérent. Le manque de lisibilité du système auquel nous sommes actuellement confrontés génère en effet une perte confiance chez le citoyen quant à la possibilité que les institutions soient en mesure de procurer un bien-être collectif. Par ailleurs, la superposition de compétences à plusieurs niveaux de pouvoir implique parfois de multiples initiatives politiques pas nécessairement coordonnées.

Le pré-requis à toute réforme institutionnelle fédérale est le maintien d’une sécurité sociale forte entre tous les citoyens, de quelle qu’entité fédérée qu’ils proviennent, et une solidarité forte entre les entités fédérales belges. Cela sous-entend bien évidemment que la Sécurité sociale soit durablement financée pour permettre de garantir le financement des pensions des prochaines générations et offrir à tous les citoyens des soins de santé de qualité. Pour ce faire, il faut veiller à un financement cohérent de la structure fédérale belge mais aussi à mettre en œuvre les politiques appropriées pour permettre à davantage de citoyens de disposer d’un emploi et ainsi participer à la pérennisation de notre modèle d’Etat providence.

Le droit du travail, la politique salariale et la sécurité sociale dans tous ses piliers et mécanismes de financement doivent demeurer du ressort de l’autorité fédérale.

Par contre, les Régions[3] doivent pouvoir exercer l’ensemble des compétences nécessaires à leur mission principale en matière de développement économique et de politique de l’emploi, à savoir l’accompagnement et le suivi actifs – en ce compris la formation (formation en alternance, congé éducation payé) - des demandeurs d’emploi et des travailleurs et ce, au regard des spécificités de leurs marchés du travail respectifs. Ainsi, les règles générales en matière d’emploi convenable et de dispense de disponibilité doivent rester fédérales tandis que leur application concrète s’opère au niveau des Régions, lesquelles doivent, dans ce cadre, prendre des engagements vis-à-vis de l’Etat fédéral.

Certaines compétences en matière d’emploi sont restées fédérales et pourraient être transférées aux Régions. Il s’agit de dispositifs d’insertion et d’emploi (les ALE, l’outplacement, l’accompagnement des travailleurs victimes de restructurations ainsi que les règles d’octroi de permis de travail temporaire).

Enfin, en matière de réduction de cotisations sociales et de plan d’embauche, les systèmes en place doivent, dans le respect de la concertation sociale, être simplifiés et mieux ciblés et adaptés aux réalités régionales.

Ce renforcement des compétences des entités fédérées doit s’accompagner d’un mécanisme de responsabilisation. Il doit tenir compte des besoins et possibilités de chacun, avec pour résultat, des retombées positives tant pour les Régions que pour l’Etat fédéral. Pour garantir la coordination des politiques de l’emploi et la maximalisation des effets multiplicateurs, on pourrait envisager, comme pour la politique budgétaire, un cadre définissant les stratégies des Régions et de l’Etat fédéral. L’évaluation des politiques menées aux différents niveaux de pouvoir pourrait être confiée à des organismes compétents comme le Conseil supérieur de l’emploi et le Conseil central de l’Economie, …

III. Une réforme des institutions wallonne, bruxelloise et francophone

La volonté politique flamande d’un approfondissement radical de l’autonomie des entités fédérées, l’aspiration à voir la Belgique évoluer vers un modèle confédéral, ont amené les Wallons et les Bruxellois à s’interroger sur leur avenir et leur devenir communs. C’est ainsi qu’en novembre 2007, un groupe Wallonie-Bruxelles a été mis en place en vue de se pencher sur l’avenir des institutions francophones et l’aménagement des compétences au sein de l’espace Wallonie-Bruxelles.

En avril 2008, les ministres-présidents de la Région wallonne et de la Région de Bruxelles-Capitale ont pris position dans ce débat, en développant un plaidoyer bi-régional dans le cadre duquel ils ont exprimé la conviction commune selon laquelle « Seules des Régions wallonne et bruxelloise fortes, établies sur pied d’égalité, permettront aux Wallons et aux Bruxellois de se fédérer et d’organiser de manière efficace les synergies et solidarités auxquelles ils aspirent, au service de leurs intérêts communs et respectifs. Une fédération bi-régionale Wallonie-Bruxelles sera ce trait d’union équitable et efficace dont nous avons besoin ».

Dans l’évolution institutionnelle belge actuelle, l’analyse développée par les deux ministres-présidents est intéressante. Une certaine redistribution des compétences communautaires en direction des Régions serait bénéfique pour l’ensemble des citoyens, l’objectif étant l’amélioration des services rendus à la population wallonne et bruxelloise tant francophone, néerlandophone que germanophone.

Les institutions, dès lors qu’il est acquis qu’elles s’enracinent dans le terreau démocratique, n’ont pas de valeur en soi ; elles peuvent être redessinées plus ou moins fondamentalement s’il apparaît que ces aménagements servent les intérêts légitimes des citoyens, contribuent à améliorer leur bien-être. La démarche adéquate consiste à jauger la pertinence du schéma institutionnel qui s’applique aujourd’hui en Wallonie, à l’aune des intérêts légitimes de ses habitants. En d’autres termes, ces intérêts sont-ils servis de manière optimale dans le schéma institutionnel actuel ?

Dans ce contexte, deux paramètres peuvent être mis en avant.

Le premier concerne la lisibilité du modèle institutionnel applicable au sud du pays. La circonstance qu’une institution apparaît comme peu ou pas compréhensible pour le citoyen, pose un problème que les responsables politiques ne doivent pas chercher à éluder. La dualité institutionnelle actuelle, où existe, à côté de la Région wallonne, une Communauté française, induit de l’incompréhension dans l’esprit de bon nombre de nos concitoyens. Combien de personnes en Wallonie seraient par exemple en mesure de dire qui compose le Parlement de la Communauté française ou dans quelles limites territoriales la Communauté française exerce ses compétences ? Hélas, sans doute, une infime minorité. Un tel constat, à propos d’une institution qui a entre ses mains des compétences aussi stratégiques que l’enseignement et la culture, pose fondamentalement question. Cette situation est-elle sans remède ?

Le deuxième paramètre concerne les compétences. Les compétences communautaires sont essentielles pour mener une politique économique cohérente dans les Régions. Qui peut contester aujourd’hui que le point essentiel à la poursuite du redéploiement économique est l’amélioration de son enseignement et sa meilleure adéquation aux besoins rencontrés par l’ensemble des opérateurs économiques ? Pourquoi la Wallonie ne pourrait-elle pas financer un programme de recherche fondamentale ambitieux renforçant sa politique industrielle ?

La simplification des institutions francophones

Alors qu’en Flandre, une même institution, la Communauté flamande, exerce à la fois les compétences communautaires et régionales, au sud du pays, la coexistence de la Région wallonne et de la Communauté française a été consacrée.

Le modèle moniste, aux yeux du monde politique wallon, n’a jamais paru sérieusement transposable au sud du pays, dès lors qu’il eût impliqué la dilution de la Région wallonne dans la Communauté française, et donc la négation pure et simple de cette Région. L’idée d’un fédéralisme basé sur l’existence de quatre entités – la Communauté flamande, la Communauté française, la Région bruxelloise et la Communauté germanophone -, constitue une aberration sur le plan sociologique et politique. On ne peut pas faire abstraction du fait régional wallon.

On doit constater aujourd’hui qu’au sein de l’espace Wallonie-Bruxelles, les Régions wallonne et bruxelloise constituent des données institutionnelles incontournables. 

Un autre constat s’impose avec la force de l’évidence : des trois entités que constituent la Région wallonne, la Région de Bruxelles-capitale et la Communauté française, c’est cette dernière institution qui constitue le niveau de pouvoir le moins lisible pour le citoyen. Les Bruxellois et les Wallons s’identifient aisément à leur Région, mais cela semble beaucoup moins le cas pour la Communauté française, qui leur apparaît comme une institution opaque, dont la composition et l’exercice des compétences obéissent à des règles complexes, hors de portée de nombre de nos concitoyens. Notons par ailleurs qu’il n’existe dans le monde aucun état fédéral dont les entités fédérées (qu’elles soient des cantons, des länder, des states, des negens, …) ne sont pas déterminées sur base territoriale.

Des solutions peuvent être mises en avant pour améliorer la lisibilité de l’institution communautaire. Il est possible, en effet, et souhaitable, de reconfigurer la Communauté française, en la redéfinissant, de manière explicite, comme un lieu de rencontre et de solidarité entre les Wallons et les Bruxellois francophones, dans le cadre duquel ceux-ci s’entendent pour gérer en commun une série de matières, à définir. Cette approche rejoint l’idée d’une fédération Wallonie-Bruxelles promue en avril 2008 par les ministres-présidents wallon et bruxellois.

A. Les lignes de force de la refondation

Il s’agirait de transférer le solde de compétences exercées par la Communauté française à la Région wallonne et aux francophones de la Région bruxelloise (ci-après la Cocof), comme le permet l’article 138 de la Constitution. De façon à maintenir l’existence d’un lien institutionnel entre les Wallons et les Bruxellois francophones, ce transfert s’accompagnerait d’une gestion commune, par la Région wallonne et la Cocof, des matières communautaires au sens de la Constitution et des lois spéciales, que les élus wallons et bruxellois francophones décideraient de soumettre au régime de la gestion commune. Au niveau bruxellois, une intégration plus forte de la Cocof et de la Région bruxelloise pourrait même être envisagée à condition que des mécanismes permettant de garantir l’effectivité des prises de décision au bénéfice des francophones soient mis en place.

Sur le plan institutionnel, cette gestion commune se traduirait, au niveau des matières communautaires maintenues en commun, par la tenue d’un Gouvernement commun, par la possibilité de créer des services administratifs communs, par la tenue de réunions parlementaires conjointes (commissions, plénières) dans le cadre d’un parlement réuni, et par l’élaboration d’un budget commun.

Afin de conférer un caractère structurel à cette gestion commune, les règles concernant le fonctionnement du Gouvernement commun et du Parlement réuni, pourraient soit faire l’objet de décrets adoptés à la majorité des 2/3 dans chaque assemblée (Région wallonne et Cocof), soit être inscrites dans la loi spéciale tout en pouvant être modifiées par voie de décrets adoptés à la majorité des 2/3 dans chaque assemblée.

L’accord entre francophones sur les matières à gérer en commun et sur le modèle institutionnel constituerait un préalable à la mise en oeuvre de la formule : la Communauté française subsisterait dans son fonctionnement actuel, jusqu’au moment où un tel accord serait dégagé.

B. Avantages de la formule

L’actuelle Communauté française disparaîtrait et serait remplacée par un modèle institutionnel explicitement fondé sur une coopération renforcée entre les deux Régions, appelées à gérer ensemble les matières définies comme communes.

Le modèle institutionnel serait simplifié : il n’y aurait plus de Communauté française comme telle mais des matières communes gérées par les Régions, ensemble, dans le cadre de réunions conjointes des Gouvernements et des Parlements.

Le lien structurel entre les Wallons et les Bruxellois serait maintenu et pourrait même être renforcé dans l’hypothèse où la réforme de l’Etat se traduirait par de nouvelles et importantes défédéralisations de compétences. La structure commune pourrait servir de réceptacle à certaines compétences transférées, s’il apparaît aux Wallons et aux Bruxellois francophones qu’il convient de les soumettre au régime de la gestion commune.

La cohérence de la refondation institutionnelle proposée avec le principe selon lequel, pour les Wallons et les Bruxellois, les Régions sont les entités fédérées de référence, serait parfaite, puisque la gestion commune des matières communautaires trouverait son fondement dans une décision prise par les deux Régions.

C. Mise en œuvre de la formule

La mise en œuvre de la formule bi-régionale suppose de trancher un certain nombre de questions concrètes, concernant la composition et le fonctionnement du Parlement commun (1), la composition et le fonctionnement du Gouvernement commun (2), et le siège de ces institutions (3).

1.     Composition et fonctionnement du Parlement commun

Le Parlement commun pourrait être composé et fonctionner comme l’actuel Parlement de la Communauté française (75 wallons et 19 Bruxellois), ou comprendre tous les parlementaires wallons (75) et tous les parlementaires bruxellois francophones (72), ou être constitué d’une émanation de ces deux parlements, selon des modalités à déterminer. Dans ce dernier contexte, il pourrait s’agir d’une représentation, sinon égalitaire, à tout le moins, assurant une surreprésentation aux Bruxellois, de manière à leur permettre d’atteindre la masse critique adéquate.

Le choix en faveur de l’une de ces formules de composition peut n’être assorti d’aucune règle particulière ou bien s’accompagner d’un mécanisme de sonnette d’alarme ou bien encore d’un système en vertu duquel aucun décret ne peut être adopté s’il n’est pas soutenu par une majorité (ou par un tiers au moins) du groupe formé par les membres issus d’un Parlement régional.

2.     Composition et fonctionnement du Gouvernement commun

a.   Composition

Par définition, le Gouvernement commun serait composé de ministres régionaux.

Il convient d’écarter la formule où tous les ministres régionaux siègeraient, afin de prévenir la mise en place d’un Gouvernement commun pléthorique [4], et de prévoir un nombre limité de ministres appelés à participer au Gouvernement commun, à déterminer en fonction du volume des matières soumises à la gestion commune, et qui ne devrait pas dépasser les cinq unités. Cette modalité n’empêcherait pas le Gouvernement commun d’inviter à ses réunions d’autres ministres régionaux, en fonction du contenu de l’ordre du jour.

Le Gouvernement commun pourrait être composé selon la formule actuelle (et compter au moins un ministre bruxellois[5]), ou selon une formule d’inspiration paritaire dans le cadre de laquelle le Gouvernement commun compterait autant de membres du Gouvernement de la Région wallonne que de membres du Gouvernement de la Région de Bruxelles-capitale, à une unité près. Cette formule présente l’avantage de la souplesse. Elle permet de mettre en place un Gouvernement commun composé d’un ministre-président issu de la Région wallonne, de deux ministres régionaux wallons et de deux ministres régionaux bruxellois. Elle permet aussi de confier la fonction de ministre-président à un ministre bruxellois, sans que cela implique nécessairement que les membres bruxellois deviennent majoritaires au sein du Gouvernement commun, circonstance qui pourrait, en pratique, susciter des réticences à l’attribution de la fonction de ministre-président à un ministre bruxellois.

b.   Fonctionnement

Le Gouvernement commun déciderait au consensus. La règle du consensus empêche les ministres issus d’une Région de décider contre la volonté des ministres issus de l’autre Région et est de nature, comme c’est le cas aujourd’hui au sein du Gouvernement de la Communauté française, à garantir la juste prise en compte des intérêts respectifs des Wallons et des Bruxellois dans la gestion des matières communes.

Par ailleurs, dans la logique du système bi-régional, les ministres régionaux au sein de l’organe commun devront, en pratique, bénéficier du soutien du gouvernement régional dont ils sont issus, quant aux positions qu’ils expriment.

c.    Responsabilité politique

Dans la logique du schéma bi-régional, le Gouvernement commun est censé bénéficier du soutien d’une majorité d’élus issus du Parlement wallon ainsi que du soutien d’une majorité d’élus issus du Parlement de la Cocof. Toute autre formule aboutirait à ce que les institutions communes puissent mener des politiques contre la volonté d’une des deux Régions, ce qui est de nature à conduire à des tensions et à des blocages.

Dans le cadre de cette logique bi-régionale, le Gouvernement commun entrerait en fonction moyennant un vote de confiance exprimé à la majorité absolue des membres de chaque groupe d’élus régionaux (et donc aussi, à la majorité absolue des membres du Parlement réuni).

Le Gouvernement commun pourrait faire l’objet d’une motion de méfiance constructive dirigée contre un ou plusieurs ministres individuellement ou contre l’ensemble de ses membres.

En cas de motion de méfiance constructive émanant du Parlement commun, donc en rapport avec l’exercice de compétences communes, la motion ne serait recevable que si elle propose, pour remplacer le ou les ministre(s) visé(s) par la motion, un candidat qui est membre du Gouvernement régional dont est(/sont) issu(s) le(s) membre(s) visé(s) par la motion[6]. En fonction de son ampleur, le vote d’une telle motion pourra impliquer, en pratique, des remaniements au sein des Gouvernements régionaux.

En cas de motion de méfiance constructive adoptée par un Parlement régional donc dans le cadre des compétences régionales, à l’encontre d’un ministre par ailleurs membre du Gouvernement commun, ce ministre sera démissionnaire de plein droit du Gouvernement commun, par l’effet de la règle selon laquelle il faut être ministre régional pour être ministre du Gouvernement commun. Il appartiendra au Parlement réuni de le remplacer par un autre ministre régional (celui élu dans le cadre de la motion de méfiance constructive ou une autre personne).

3.     Siège du Parlement et du Gouvernement réunis

Sous réserve d’une évaluation des inconvénients pratiques et stratégiques d’une telle solution, il semblerait logique que les instances communes se réunissent alternativement, selon un cycle à définir, aux sièges des Gouvernements et Parlements régionaux. Le dédoublement du siège des institutions communes permettrait d’assurer un double ancrage, wallon et bruxellois, à l’ex-instance communautaire, et pourrait faciliter l’appropriation par les Wallons et les Bruxellois du nouveau modèle.

IV. Conclusion

Comme il a été souligné supra, les institutions n’ont pas de valeur en soi ; elles n’ont un sens que si elles permettent d’améliorer le bien-être collectif de notre population.

Le Plan Marshall en est le meilleur exemple : la Wallonie est prête à prendre son destin en main ; Elle est prête à exercer et à assumer des compétences supplémentaires dans le cadre d’une future réforme de l’Etat.

La modeste contribution de cet article vise à tracer quelques pistes à cet égard. Dans un pays aussi complexe que la Belgique, elles ne pourront voir le jour qu’après de difficiles négociations et ne seront donc probablement jamais appliquées telles quelles. 

Mais l’état d’esprit dans lequel elles ont été réfléchies devra, lui, perdurer et être celui à l’aune duquel nous examinerons les propositions soumises. Cet état d’esprit ne pourra se résumer à une simple affirmation régionaliste ou au sentiment d’impuissance face aux ukases du nord du pays. Par contre, nous devrons être conscients et confiants que l’octroi à la Wallonie de leviers supplémentaires en termes d’emploi, d’enseignement, de culture, … doit lui permettre de faire face aux défis auxquels elle sera confrontée demain.